诚信才是最好的投标文件

■ 本报记者 彭勇琪

中国政府采购网“政府采购紧急违法失信行为记录名单”统计显示，今年7月，各级财政部门公布的政府采购紧急违法失信行为信息记录共104条。其中，提供商因提供不真实材料被处置处罚的情形占比过半。

提供商提供不真实材料谋取中标一直是政府采购范围的“顽疾”，部分企业的这种“投机”行为，紧急践踏政府采购的公平角逐原则。近年来，提供商提供不真实材料谋取中标行为整体呈现出花样翻新、方法更隐蔽等新特征。为此，财政部等部门最近联合拓展的政府采购范围“四类”违法违规行为专项整治明确将提供商提供不真实测试报告、认证证书、合同营业额、中小微型企业声明函等材料谋取中标的行为列为整治重点之一。

不真实材料的“七十二变”

记者调查发现，不真实材料的形式可谓五花八门，并且伴随监管方法的不断升级，其伪装伎两个也愈发隐蔽，不断“进化”。

内蒙古自治区财政厅三级调查员王学惠向记者表示，容易见到的不真实材料种类包含：资质与资格类造假，如提供不真实的企业资质、从业职员资质、社保交费资料等材料；
营业额与经验类造假，如虚构项目营业额、夸大服务能力，甚至伪造履行合同所需的设施或专业能力证明等；
财务与资信类造假，如提供不真实财务报表等；
技术与策略类造假，如技术参数或推行策略不真实陈述等；
其他辅助兴造假，如提供不真实证明文件或刻意隐瞒关联关系等。

“很难核查的不真实材料一般拥有两大特点。”中国政法大学法学院教授成协中指出，一是需要跨部门、跨层级进行实质性的核查。评标委员会是临时组成的，在有限的评标时间内，评标委员会缺少充分的技术方法去核实投标提供商的中小微型企业种类、从业职员资质、社保交费记录等材料的真实性。二是缺少统1、权威的公开验证途径。评标委员会没办法判断提供商的合同是不是真实存在、合同金额是不是被夸大、项目是不是按时按质完成等，对过往营业额的评审在非常大程度上依靠于提供商的单方面陈述和材料提供。

深圳政府采购评审专家程冬生揭示了他在评审工作中遇见过极具挑战性的一类情形：有的提供商会提供看上去真实的实验室测试报告原件，报告编号、公章、签字一应俱全，但重点参数页却被内部职员替换篡改。评审专家只有通过逐页仔细核对骑缝章或纸质纹理等细节，才能发现这种“高仿”材料的破绽。

“更隐蔽的是克隆网站的营业额。”程冬生告诉记者，有的伪造的项目验收公告链接总是会指向一个精心模仿的地方政府采购网镜像站，域名仅与原网站差一个字母，极具迷惑性。需要人工细致比对工信部的网站备案等信息，才能识破伪装。

“不真实材料的提供确实给接收单位导致了不少困扰，而且相当多的不真实材料也确实很难辨别。”中招国际招标公司董事会秘书尹德淳表示。

不真实材料为什么屡禁不止

“提供商提供不真实材料目的是谋取中标或围标串标，让特定的提供商中标。”王学惠说，探讨其屡禁不绝的深层缘由，需要审视政策、市场、规则实行与监管惩戒等多重原因交织形成的复杂“土壤”。

王学惠表示，一些旨在规范步骤、扶持特定群体、推进绿色进步的政策，在实践中颇受造假者“喜爱”。比如，中小微型企业声明函、残疾人福利性单位声明函、采购货物中绿色节能商品采购政策的落实过程等，都是造假者较常选的目的。

采访中，不少专家向记者感叹，本是为了规范采购步骤、扶持特定群体、推进绿色进步的利好举措，现在却被别有用心之人钻了空子，化作刺向政府采购公平公正的“暗箭”。

“有的采购文件本身设置的不合理门槛，也是造假行为的因素。”尹德淳在同意采访时揭示了三类容易见到问题。其一，采购文件时常包括脱离实质的过高需要。譬如，对营业额金额、职员资质、设施数目等设定不切实质的高标准，使部分实力不足的提供商铤而走险。其二，技术需要表述模糊不清。譬如，设置带有变相指向性的参数或提出很难验证的承诺需要，这就为材料造假留下了操作空间。其三，政策实行有时存在僵化倾向。譬如，将风险过高、明显超出中小微型企业承担能力的项目，强制面向中小微型企业采购，这种不合理限定致使部分企业采取造假方法。

程冬生觉得，另一个重点重压源是激烈的底价恶性角逐。他表示，企业之间的底价角逐同样会致使造假行为频发。企业为“活下去”，不惜伪造测试报告等材料，压低价格谋求中标，最后却总是因造假而被投诉、处罚，陷入恶性循环。

从提供商自己方案来看，尹德淳觉得，选择用不真实材料参与竞标是其权衡本钱、收益、风险乃至违法本钱后的市场行为。有的政府采购项目具备一次性、独特质和风险性的特征，即便投标材料本身真实，中标后的实质履约也会与投标承诺存在差距。这种不确定性有时为提供商提供了“冒险”的借口。

“事后惩戒乏力，违法本钱过低，也会致使一些提供商有恃无恐。”程冬生觉得，虽然一些企业因用不真实材料而被处以“禁止参与政府采购活动1年”的处罚，但他们会通过关联公司“借壳”的方法重返市场继续投标，致使处罚很难形成有效震慑。

成协中表示，实践中，即便按最高比率罚款，其金额也会远低于中标带来的价值。“禁止参加政府采购活动”的处罚，在实践中总是存在地域限制。譬如，一家企业在A省被禁入，但到B省仍可以继续参与政府采购，或换个“坎肩”继续参与。

采访中，还有一些业内人士表示，评审专家被赋予的核心职责是依据采购文件和投标文件进行独立评审和比较推荐，其权责范围主如果对已提交材料本身的评价，因此总是没动力也没能力去进行真实性的调查取证。

从“事后处罚”到“全链条防控”

“不真实材料在政府采购范围的出现，风险远不止于破坏公平角逐。”程冬生表示，这致使诚信经营的企业因价格或材料“包装”很难与造假者抗衡而渐渐被挤出市场，形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。

成协中觉得，仅靠事后处罚非常难解决好不真实应标问题。遏制不真实材料行为应将监管重心前移，从单纯的事后惩戒转向事前预防与事中监控。譬如，采购人在发布采购需要前，要审察其合理性，与有关需要能否反映项目的实质需要；
在投标和评审过程中，要借助技术方法实时监控和辨别异常行为；
在中标结果确定后，需打造持续的履约监督和信用评价机制，确保中标承诺落到实处。

“监管要跟上，深化企业的诚信教育同样必不可少。”王学惠表示，要合理的利用政府采购范围“整、建、促”三年行动的契机，对提供商提供不真实材料谋取中标、围标串标行为展开重点整治，惩戒失信提供商，形成有力震慑。

现在，优化跨部门、跨地域的数据流动，打破信息孤岛，达成数据赋能，已成为改革趋势。对此，成协中建议，要打造“整体政府”的思维。一方面，要进行数据库对接与实时核验，打造政府采购平台与市场监管、税务、社保、司法等部门数据库之间的对接；
其次，可以京津冀、长三角等地区协作区域为试点，先行建设履约信息和既有营业额的地区性共享平台，积累经验后越来越推广，解决异地信息核查难点。

“诚信才是最好的投标文件。”程冬生觉得，不真实材料治理需打破“企业造假—监管滞后—底价中标—劣币驱逐良币”的死循环。唯有通过“数据多跑路、专家真核验、造假高本钱、全国一盘棋”，才能让政府采购回归“优质优价”的本源，帮助国内政府采购优质进步。